市镇级债务控减情况的调研
前言：政府债务由来已久，随着规模的不断扩大，已经逐渐影响到部分地区经济社会发展的安全与稳定。许多地方政府已经充分意识到其危害性，并采取了较多的控减措施，效果较为明显。笔者实地调研了东台市镇级债务控减情况，对债务水平、控减效果、存在问题等方面进行了充分调研，提出了一些针对性的建议。
近年来，各级政府债务已成为事关财政稳定和经济安全的重要因素，无论国家还是社会层面都给予了高度的重视和关注。东台市从2013年8月开始实施政府债务化解三年行动计划，其中明确由审计部门联系镇级债务化解工作，力争三年化解一半。
一、镇级债务基本情况
（一）债务水平、结构及成因分析
2014年底，东台市14个镇整体债务率为97.45%（警戒值为100%），逐镇如下：
债务类型及占比如下：
镇级债务的形成主要有三方面的原因：一是为谋求竞相发展优势，普遍通过建立工业园区来提升承载能力、改善投资环境，由此而产生较大的土地征用等配套投入费用，此类债务总量占比41%；二是随着全面小康社会进程的加快推进，教育、医疗、卫生、住房、社保等发展红利需要更大力度惠及民生，此类债务总量占比28%；三是为落实新型城镇化和新农村建设的要求，镇村两级在基础设施改善上投入了大量资金，如农村环境整治、污水管网、农村公路拓宽以及集镇面貌提升等等，此类债务总量占比16%。此外，招商项目贴补、刚性支出增加等因素也直接形成部分镇级债务。
（二）近五年债务利弊及风险简析
参照《江苏省政府性债务管理暂行办法》，考量政府债务风险程度主要有负债率、债务率和偿债率三大指标，其中负债率反映经济总规模对政府债务的承载能力（警戒值为20%），债务率反映当年可支配财力对政府性债务余额的承受能力（警戒值为100%），偿债率反映当年可支配财力所能支付当年政府性债务本息的能力（警戒值为20%）。东台市镇级相关指标测算情况如下：
近五年镇级债务指标情况明细表
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指标 2010年 2011年 2012年 2013年 2014年
负债率 2.36% 3.56% 4.47% 4.99% 3.89%
债务率 140.10% 152.08% 164.08% 138.16% 97.45%
偿债率 — — — 26.09% 14.91%
总的来看，债务对政府运作和社会发展是一把“双刃剑”。一方面，适度负债为弥补地方财力不足、推动镇域经济社会发展发挥了一定的积极作用。一是促进了镇域经济持续快速发展。地区生产总值大幅增长，2010年到2014年年均增幅10.62%；公共财政预算收入实现倍增，五年平均增幅26.28%；招商引资结出硕果，累计投资102.36亿元，已形成税收3.91亿元。二是提高了基层公共服务能力。医疗、教育、文化、体育等社会事业加速发展，交通、供水、生态等民生工程提档升级，城镇化进程明显加快。三是增强了持续发展后劲。近年来大部分债务被直接用于基础设施、土地收储、环境保护等方面，形成了大量优质资产，为“十三五”及今后一段时期经济社会发展提供了坚实的基础条件。
与此同时，过度负债又给镇域财政和社会稳定带来了较大的安全风险。从总量来看，2010年到2013年债务总量增长了近3倍，年均增幅42.74%，超过同期地区生产总值年均增幅的4倍，规模迅速膨胀。逐镇来看，2013年8月底有超过半数经济规模为二、三档的镇，其债务总量与经济发展状况明显不相称。逐指标来看，负债率虽然没有超过警戒值，但前三年一直处于上升状态，风险日益积聚；债务率则一直居高不下，前四年平均值接近警戒值的1.5倍，极个别镇债务率最高时已经接近300%，风险较大；偿债率近两年平均值为20.5%，也已略超警戒值。由此可见，必须高度重视镇级债务状况并大力控减债务。
二、镇级债务控减主要做法及存在困难
（一）主要做法及成效
东台市控减镇级债务工作做到了见事早、措施实、效果好。2013年8月以来，在全市14个镇和相关部门的共同努力下，镇级投入较为粗放、花钱大手大脚的惯性基本改善，成本核算和绩效意识有所增强，“减债也是政绩”已形成共识。特别在经济压力持续下行、刚性支出不断增加、民生需求逐渐增多的大背景下，取得如此成绩实属不易。从指标来看，债务规模净减少8.48亿元，三大债务指标目前均处于警戒值以下，债务风险整体处于稳定可控状态。从来源来看，一是积极组织土地出让。按照早征收、早挂牌、早成交、早拆分的原则，实行土地出让动态管理，市镇两级协同运作出让地块30宗面积达743亩，筹集资金3.74亿元。二是大力向上争取资金。实行争取项目与争取资金并重，已争取各类专项及配套资金1.12亿元。三是积极盘活闲置资产。对撤并闲产、废旧资产进行拉网式排查，按照先易后难的顺序，加快处置步伐，累计取得处置收益6786万元。四是组织往来债权专项清收。对历史陈欠债权，组建专门班子，明确时限要求和责任人员，共清收债权5463万元。五是努力压降支出、利用结余财力偿还债务。
在开展镇级债务控减工作的过程中，东台市审计局创造性地开展了“四强化四帮助”工作法。一是强化审计预警功能，帮助“出点子”。每半年逐镇测算风险指标，及时发送预警信息。先后六次紧扣产业基础、财力状况、区位优势等方面逐镇开展调研，帮助梳理细排措施313项，相继推出了镇村联动化债、市场化运作公益事业、借助上级项目兴建基础设施等化债新举措。二是强化政府投资审计，帮助“压盘子”。将投资50万元以上的项目纳入审计范围，直接压降工程债务1.12亿元。局主要负责同志认真履行新上项目论证把关职责，累计压缩政府新上投资21亿元。三是强化“三公”经费审计，帮助“省票子”。凡涉及镇级审计项目实行债务化解和三公经费“双必审”，促进经费支出同比下降36.19%，直接助推清收往来资金3258万元。四是强化协调服务职能，帮助“跑本子”。针对大量闲产房产证、土地证“双证不全”的问题，主动对接国土、住建等部门，实行一产一策，促进各镇新筹集资金
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