薛理禹
复旦大学法学学士、历史学博士，上海师范大学都市文化研究中心研究员、历史系副教授、《海洋文明研究》执行主编、上海市地方史志学会理事。主要研究方向为明清及近现代社会经济史、人口制度史，海洋史与历史地理，亚太区域城市综合研究。
关于保甲制的研究成果，可谓“厚乡薄城”，就清代晚期的保甲制而言，亦是如此。宏观视野的研究著述，大多着眼于晚清乡村地域的保甲制实施情况，考察国家政权在乡村的控制能力，而对同一时期的城市保甲关注不多。—方面，清末城镇维持着传统的保甲制，从而管控户口，维护治安，打击犯罪；另一方面，在一些大城市，尤其是东南沿海城市，为适应形势变化，在固有保甲体系之外，产生了新的治安管理机构——巡防保甲局（亦可简称“巡防局”或“保甲局”）。
保甲局的组建和构成，其职能何在，其与传统保甲组织的异同关联，性质如何，功效怎样，不仅是探讨清末城市户口控制和治安管理的关键内容，同时也是清代晚期城市社会转型的重要体现。鉴于以往这方面的研究为数不多，内容较为简略，许多要点尚未充分展开，笔者拟从晚清上海影响力最为广泛、刊载大量一手资讯的报纸《申报》中有关保甲和保甲局的新闻着手，考察晚清上海华界地区的保甲制实施与巡防保甲局的设置同职能情况，分析两者之间的关联，阐释晚清城市户口管控和治安维护的时代变化。
一、晚清上海巡防保甲局的组织架构
上海的地方志对于巡防保甲局的设立记载如下：“巡防保甲局，同治初年起巡道委员办理。城内五局：中局初赁民房，继设火神庙，后设常平仓；东局设鄂王庙；南局设宁海禅院；西局设万寿宫；北局设沉香阁。城外五局：十六铺中局设紫霞殿；南局设小九华；北局设古云台；二十三七铺局设小普陀，并分设十二图局于石街；西门外局设社稷坛余屋。其设各乡者为杨家渡、梅家弄、三林塘。以城内之中局为总巡，统辖各局。每局派防营兵驻防之。”
咸丰末期，太平天国兵临苏、浙，进逼上海时，上海的士人王韬向官府提出仿效租界巡捕房设立巡防局的请求，建议“城外宜设立巡防总局，与西官相为联络，派委干敏员弁专事讥察，以靖地方而缉奸宄也……所设巡防总局须与西国各领事衙门及巡捕厅相辅而行也。”其后不久，上海县即开始设置巡防保甲局，时间与周边的江宁府城、杭州府城相近。保甲局均位于城内外华界地带，不得设于租界内，干涉租界事务。
巡防保甲局是纯粹的官办机构。其总负责官员称为“总巡”，由上海道员在下属官员中委派承担，一般均为兼职。例如光绪初年（1875年），上海巡防保甲局总巡即由任松江府海防同知（驻上海）的沈壬昌（字敷山）兼任。又如光绪十六年（1890年）上海道员聂缉槩委任上海洋务局提调三品衔江苏候补知府——长期担任会审公廨谳员的陈福勋为巡防局总巡。各处分局的主管官员称“局员”或“委员”，亦由上海道员任免，分局局员多系候补官员充任，如：“本邑西南乡龙华镇巡防保甲局委员姚二尹近奉江海关道宪蔡和甫观察檄饬，另候差遣，所遗巡局事务以前货捐局委员江苏候补知县姜品珊明府应芳接办。”
保甲局除总巡、局员等官吏外，还配备丁壮，承担随侍官员、巡逻查缉、捉拿押送人犯等事务，称为“局勇”“巡丁”或“差勇”。局勇多系驻地绿营调拨兵士充当，亦有由铺户捐资雇募的情况。作为官方机构，保甲局人员的薪俸、粮饷及办公经费名义上由官方给付所有局员薪水已蒙道宪筹款致送。所有门牌纸张一切费用均由县中捐给，不取民间分文”。但实际上也常常向民间摊派费用。
二、保甲局的主要职能
晚清保甲局，专门担负户口管理、治安维护、惩治不法、防灾救灾、维持交通等职能，与日后的警察机构非常类似。
（一）户口管理
对所辖人户进行户口登记和管理一直是保甲体系的重要职能。“每届冬令，各州县例须兴办巡防保甲事宜，稽查户口，颁换门牌，以安闾阎而戢盗贼，法至良也。”晚清时，城乡保甲体系仍然维持，户口登记与门牌制作、更换和颁发，照例由基层保甲组织实施，而保甲局作为基层保甲组织的上级领导，主要行使督率职责。尤其在每年冬季来临，由保甲系统照例稽查户口，例如1893年年初“冬防”之际，上海知县“谕饬城厢内外各董事清查十家保甲册。前昨等日，各董事督同地甲、局勇按户稽查，次第开办”。
（二）治安维护
保甲系统对于社会秩序的作用，体现在事先的“防”和事后的“治”两个层面，当然两者时常结合。巡防保甲局的治安维护，主要是“防”的层面，表现为勇丁巡逻、特殊场所及人员监控等方面。上海自开埠后，“万国通商，五方杂处”，“匪徒最易溷迹”，治安情势复杂，保甲局特别组织勇丁“定以日夜，分班巡缉”以维护治安。许多盗抢案件发生于夜深人静之时，故夜巡更显意义重大，巡防局委员也时常率局勇夜巡。从《申报》中常可找到局勇夜巡时查获不法人员的案例。例如光绪初年市郊虹桥镇“前夜有匪徒在柴堆放火，霎时烈焰飞腾。适逢该处巡防局查夜，巡丁帮同乡人救灭，即获到匪徒一人”。夜巡对于治安维护的积极作用由此显而易见。
烟馆、茶肆、客栈、寺院、妓院等公共场所三教九流混杂，容易滋生犯罪，是保甲局日常稽查和治安监控的重点。尤其是鸦片烟馆查烟馆盗贼极便潜踪，城厢内外烟馆比户，且有以妇女掌柜，动辄深夜开灯，曲巷招客留宿过夜，不问来历，实为匪盗渊薮……除饬差勇、地甲巡缉外，本府不时亲查”。《申报》中亦常有保甲局人员于巡逻稽查时在此类场所中查获不法行为的报道，如下面的这则案例：
本邑南市各处小茶肆中每多赌博之徒，虽经有司不时查究，无如锢习太深，下流难返。巡防保甲总巡委员戴子励大令曾颁示谕，列款通衢，并饬各分局从严拘办，以儆效尤。各局员奉谕后，莫不昼夜巡逻，四处查拿。一昨二十三七铺委员盛雨村二尹携仆带勇，徒行至赵家湾，见唐活全所设之茶肆内有箩间夫役团坐赌博，因饬勇进内，拿获押解回局，升座提讯。知唐为赌首，罪无可逭，判令重责一百板，又提吴金、周耀良、盛胜坤、姚阿金（即姚友三）等四人逐一研讯，同供均系浦东乡人，平日作挑夫糊口，闲暇无聊，偶尔违犯。二尹以其弃业嗜赌，实属不守本分，爰判各责五十板，具呈改过切结存案备查，觅保开释。
除此之外，上海水路纵横，河埠码头也是保甲局稽查重点，例如：“本境河道自苏州河新闸大王庙以下至大桥谕饬沿河埠头留心稽查，随时登挂号簿……（黄浦江）其巡捕房起，至高昌庙止，各埠船只谕饬河快、埠头分图管理，逐日登挂号簿，送由委员随时抽查。如果来往船只之中，查有携带军械，或诱拐妇女情事，应即获住，送□听候酌量给赏。”
保甲局除对重点场所加强巡察外，对于特殊人员亦强化监控。特殊人员主要是指“形迹可疑者，或系无业游民”，抑或无正当职业且有劣迹的“流氓”。针对此类人员，保甲系统除一般人口管制措施外，还要“于查造时饬令左右邻家出具五家互保切结，并在册内暗做记认，随时查察，倘有为匪不法情事，一体究惩”。除了保甲基层组织，保甲局有时亦自行查访监控此类人员。例如光绪十九年（1893）间，保甲局发布文告，开列本地“流氓”“匪徒”姓名，规定：“凡此名列示后之匪徒，倘敢仍前作恶，不知改悔，准其捆送到官，或即指名控告，本委定当尽法处治，查例于面上刺字，以示与良民有别。仍造册籍按旬点验，交保管束。倘能三年无犯，准予除名，以开自新之路。”《申报》中亦常有保甲局责惩流氓地痞的报道。
（三）惩治不法
惩治不法人员，是保甲系统“治”的层面。包括对不法人员的缉捕和惩罚两个方面。对于犯罪人员，缉捕主要由县衙的捕快承担，而保甲局也时常协助参与缉捕。例如《申报》报道：“昨报载嘉定城内泰和银楼被劫一案，兹悉前日午后，经上海县捕役侦知，南市十六铺地界有强徒匿迹，即由捕头陆胜等会同是处保甲禀请巡查局委员派勇协拿，随获四名。昨早又在法租界跟踪而至城内，拿到一名，连赃一并解县，俟讯明后再行转解嘉定归案惩办云。”
按照清朝既有典章，一般刑事案件须由地方正印官（如一县的知县）审理。保甲局有权独立惩治的不法行为，主要是破坏治安秩序行为（也就是西方国家的违警罪）和较轻的犯罪行为。
对于一般破坏治安秩序行为，保甲局官吏有直接惩处的权力。《申报》上有诸多相关报道，例如这一起过失引发火灾的案件：
昨午十二点钟时，邑庙内牛痘局门前凉棚失慎，以致尽行烧去，幸得无风，局房未曾焚着，其起火缘由，系铁匠公所内宁人放花炮，有余烬落于其上，以致肇焚。当经旁人将宁人获住，送巡防局惩治。经委员汪君讯问之下，谓虽系无心，然咎由自取，令当责一百五十板以儆，惟近地各店铺大有惊恐矣。
尽管此次火灾未造成严重损失，但当事人毕竟存在过失，故保甲局委员判处对其笞责。根据《申报》的报道，保甲局处理的治安案件，除了失火、赌博等，主要系斗殴、寻衅滋事案件，具体案例如下：
流氓长根、德隆、阿毛三人前晚在本城西门内庄家桥地方途遇花炮作之虞林福，不知因何仇隙，围住寻衅，势甚□□□亦非懦弱之辈，两下辱骂良久，继而凶殴。虞究寡不敌众，败北奔逃，且受夷伤。细思心有不甘，遂投巡防保甲总局控告，总巡曹莶生明府准禀□下饬局差拘提长根等三人讯供，虞伸诉前情，明府讯悉阿毛等动辄滋事，饬将为首之阿毛笞责一百板，长根、德隆叩称小的年轻无知，听就阿毛指使，以后不敢再犯求恩。明府姑念苦求，从宽一并斥释。
如果不法行为超过限度，构成较为严重的犯罪，保甲局即无权处理，需移送县衙由知县审理。下面的事例即为典型：
本埠南市鲜鱼帮船前月十四曰集众捐赀，在祥记码头设立盂兰盆会，迨放焰口时，有光熙、顺发两人硬欲抢去台上之佛手等物，经会首呵止，以为俟事毕后来取未迟，何汲汲也。光熙、顺发老羞变怒，遂将台上铺陈毁其大半，即经会首将顺发送交二十三铺巡防局，委员讯得实供，饬责二百板释去。由是顺发、光熙怀恨在心，声称欲与会首拚命。前晚船帮中人即将光熙、顺发拉往十六铺地界，意欲与之评理，不谓顺发即袖出利刃，刺伤船帮人采荣麻皮数处，即由十六铺巡防局委员转送县署，昨早复经委员进署面述原委，故已将原被三人收押候讯云。
仔细读来，此事可分为两部分，前一部分是光熙、顺发二人在盂兰盆会上抢夺、毁损财物的行为，违反治安秩序，情节较轻，故由保甲局判令将顺发责打二百板。后一部分则是二人为报复声称欲与会首拚命”，结果用利刃刺伤他人的行为，已构成较为严重的犯罪——按照大清律，以刃伤人的处刑是杖八十徒二年。鉴于这一处罚超出保甲局的权力范围，因此再度发案时，委员将涉案人员移送县衙交知县处理。
保甲局对于破坏治安案件的惩处方式，主要是杖责——杖数自数十至数百下不等，有时附加枷号，对情节较轻者，也有掌颊、申斥等处罚。但从《申报》上，笔者也发现了较重的肉刑处罚。例如，光绪二十四年（1898），保甲局总巡判决将以往犯法被拘后脱逃，后又伙同他人用铁签剌伤捕役的罪犯王金生“命鞭竹梢四百下，旋命差役将其右耳割去，判枷一月，令巡捕营李哨弁派巡捕两名每日与地保押至犯事地方游行示众”。按照律例，笞杖数最高不过百（折为四十大板），而亦无割耳肉刑。严格意义上说，保甲局的处罚，多属法外施刑，这亦从一个侧面反映晚清时地方司法的随意与严酷。
（四）防灾救灾
传统保甲系统对于火灾、饥荒、疫病等灾害，均有防灾与救灾之责。这一职能被晚清保甲局所承袭。例如预防火灾方面，即有巡防保甲局督责基层保甲置备防火器材的事例。“上海五方杂处，人烟稠密，民间屋宇檐栉相连，而城厢河道又系乘潮涨落，每虑失慎，取水为难。前于城厢内外各铺要道捐置太平水缸，储满清水，上用木盖，并饬巡防委员责成该处地甲随时添水照料，以备不虞。嗣轻查有水浅盖缺，又经示谕并札饬各委员督率保甲查明，一律添满修整。”除防火救火之外，保甲局局勇也在会在火灾现场警戒，防止有人趁火打劫。
（五）维持交通
交通对于近代城市的发展至关重要。二十三七铺巡防保甲分局鉴于来往车辆经常超负荷重载，对桥梁路面造成损坏，威胁交通安全，“修理之责虽在堂董，而保卫之法仍在居民，所以善于保卫者，惟有轻载一法。而不肯轻载者，半由车夫贪利，半由行户省费，不肯激发天良，其势全赖牧民者禁止。兹有车夫重载四五百斤黄豆硬上里仓桥，压坏桥石。本委目睹情形，□为痛恨，当即带回笞责示儆”，遂下令“嗣后重车不准上桥，必须运货过去，如敢故违，立提重究，决不宽贷”。可见晚清上海的保甲局在传统的保甲职能之外，将维护交通亦纳入管理范围。
三、保甲局与基层保甲组织的关联
晚清内乱外患频仍，各地局势动荡不安，自明代中期之后形成并不断推广的保甲制，在晚清时仍然在各地实施，以图管控人户，打击盗匪，维护社会治安。《申报》中亦不乏推行实施保甲制的相关报道。例如光绪十七年（1891），依照上级指令，署理上海知县袁树勋下令推行“十家牌法”，并先后两次公布保甲章程。
纵览袁树勋颁行的保甲规条，除了严格的组织架构外，以维护治安、查举不法行为为主要目的，与民众动员御盗密切结合，并以物质奖励和连坐法等刑事责任从正反两面保障实施效果，这些特点都是传统保甲法的共性。
其与以往保甲法规最大的区别在于，将保甲局与传统的基层保甲系统密切结合，建立了自上而下的“巡防局一图一牌一户”多级保甲体系。图的保甲头目称为“图董”，“选举图中公正诚实之生监职耆以司稽察之事。大（图）选立二董，中小之图选立一董，由县给发印谕，俾专责成”。
“牌”的头目称为“牌长”，管理百家以十家为牌，十（笔者注：疑为‘毎’之讹误，章程前文中说明“每牌应举一长，专司稽查”）牌之中，应由本图举立牌长一人，专司稽查”。“至小村户口畸零不及十家者，准以五家、四家为牌，不必拘定成数。”
每户须设保甲门牌，“凡造门牌，必须注明户口年岁、向作何业”。但士绅和巨商富户则系例外，“至绅富之家以及典当大铺，或资本在五百千以上，实为附近居民所深悉者，概免编给，只须将某姓、某铺登列册内，以杜纷扰”。以往明代与清代前、中期的保甲规条中，不乏把士绅置于保甲编制和监管之外的案例，但这里将富户和“典当大铺”同样豁免保甲义务，则系以往所罕见，可见晚清资本主义发展对开埠城市的社会状况影响改变之深。而针对“草棚小户”或者“形迹可疑之户”，则制定了更为严格的监控手段。
以往，州县官府并无专门负责保甲事务的机构，基层保甲头目一般直接对知州、知县等掌印官负责，而时至晚清，保甲制则将基层保甲置于保甲局的领导辖制之下，基层保甲头目对保甲局官吏负责，“各图之中遇有争角细故，准予赴局禀明理处”。“各牌之中如有迁移别处、病故、外出者，应由牌长随时报知图董或局中委员，分别注明开除，有新入者亦须报明添列，不得隐漏。”
除“图董”“牌长”等基层保甲头目外，当时上海亦有“地甲”（亦称“小甲”）等承担某些保甲职能的基层人员。地甲同样受保甲局的督率管理，且地位较为低下，如果履行职责有疏失，往往遭受官府的刑罚。例如上文提及的保甲局督责地甲置备水缸储水防火之事，“无如日久玩生，木盖半皆朽坏。前日刘道宪复申禁令，并饬巡防局传谕各段地甲修理，如遇缸中水少，务须挑满。讵料地甲等转将缸水挑用，被中局委员访知，于昨日立传惩责，想以后不敢再违宪谕矣”。保甲局系官府职能部门，总巡、委员等均系命官，而地甲则与衙役类似，常被时人视为贱役，地位有云泥之别。
四、巡防保曱局之功效评价
保甲局作为治安管理行政机构，在户口管理、维护治安、惩处违法犯罪行为方面有重要职责，从实际情况看也发挥了相当作用。《申报》中不乏相关正面报道，光绪二十二年（1896年）的这一则报道即为典型：
刻下匪徒日多，拐风日炽，城中时有小孩被拐之事。前曰下午县署某姓于二点钟时失去男孩一名，年已六岁，面目秀美，父母爱如掌珠。至旁晚时，鸣锣呼寻，遍历街衢，终无下落。昨晨见有招贴，方知经江苏抚标沪军营左哨八棚某哨弁现办西门外三官堂巡防保甲局差使收留，喜不自胜，当即前往认领。某哨弁称，小孩被匪拐至西门外时，已将晚，该孩见无熟人，沿途啼泣，局勇见有可疑，上前拦阻，匪徒乘间逃逸。爰将此孩留住一宵，揭贴招领云云，并派兵将小孩送回县署，问明交领。某甲称谢不遑也。
但是，亦有众多有关保甲局作用的报道和评论是负面性的。例如这一则报道就给人啼笑皆非之感：
新闸地方设有巡防局，原所以稽查匪类、藉安闾甲者也。昨闻该局有衣服曝在庭中，被贼窃去官纱短衫裤一副。当经该局传地保、捕役等赶紧硒缉，务期人赃并获云云，是亦未免可笑矣。
保甲局自身财物尚且无法看顾，遑论维护社会治安。晚清的上海，华界与租界各有行政管理体系。华界治安由保甲局维持，租界则完全移植西方警政，设巡捕房维护秩序，世人评价两者之功效，大多扬巡捕房而抑保甲局。《申报》的评论充分体现这一点：
凡设巡防局之处，匪类仍复独往独来，如入无人之境，穿窬胜箧无论矣，竟有乘旅客孤行逞强，攫物如飞而去者，又有乘妇女莲步娉婷，攫取臂钏簪珥者。地近城关，时当薄暮，而匪类之出没无常已。如此更何论距城稍远之处，夜深人静之时耶租界之中虽亦有宵小窃物，亦有匪类于深夜时攫取物件，然皆在幽僻之处，为巡捕足迹之所不常到。若辈尚得乘间窃发，至若通衢大道，廛肆云连，巡捕络绎往来，则绝未闻有此等事也。夫巡防局之与巡捕房用意相同，而其得力与不得力则大相悬绝。
巡防保甲局功效不及租界巡捕房，究其原因，主要有以下几点：
（一）从人员协调和装备配置来看，租界巡捕均优于华界局勇
人员方面：“西例之设巡捕，络绎梭巡，昼夜不倦，白日既无肆劫之隙，深夜亦无下手之处。而且满街呼应，合境联属。”“大抵巡捕每处总有数十名，方敷分布；而局勇则寥寥无几，岂能责以巡查，不得力者一。巡捕派定地段，分昼夜两班更替梭巡，雨雪风霜毫无间断；而局勇则每夜巡哨一次，虚应故事外，几可以任意逍遥，绝不往来稽察，不得力者二。巡捕有三道头、副捕头、总捕头互相箝制，遇事有所禀承，指臂联为一气；巡防委员虽有总局、分局之别，然名虽统属，实则歧，趋势既散漫而无，稽事亦固循而莫振，不得力者三。”
装备方面，租界巡捕“偶有警急，则号筒一吹，宏声远达，加以叫子则又清响细亮，四面传闻无不加紧协助，如飞而来。况有电线通信，瞬息之间各捕皆知，故盗虽凶悍，不敢轻于尝试较之中国巡防保甲之设，殊觉立法精良，简而不紊，故捷于收效也”。租界巡捕人数众多，四处巡逻，配备警哨，紧急时能够互相策应支援，加之先进通信工具助力，自让华界的保甲局丁勇望尘莫及。
（二）晚清官场腐败异常，官僚主义、形式主义、奢靡风气自上而下侵蚀，直接影响了巡防保甲局的执法功效
《申报》对保甲局官僚履职时的不正风气有着具体生动的描述：“当夫夜漏三商，委员端坐舆中，随带巡勇四五名，前导有绷灯两盏，在街市热闹之处游行一周，差保见之，必上前请安，垂手立道旁。委员顾而乐之，以为足以张扬声势，夸耀市廛，比其回也，或偃息局中，或另居馆舍，华胥一枕，不知东方之既白，日间无所事事，则惟与淫朋狎友，纵酒、看花、樗捕、六博。局勇见委员如此，遂亦各寻乐事，而不复念及分内所有之事，荒嬉玩愒，习以为常。奸究安得而不充斥地方，安得而不滋扰？”保甲局上至委员，下至局勇，执法敷衍懈怠，夜巡徒具形式，实际功效可想而知。
（三）保甲局官吏越俎代庖，越权干涉民事诉讼，亦引人侧目
按照清代司法制度，州县审理案件的权力由正印官（知州、知县）掌握，然而到晚清时，这一制度实际已为新设的职务改变。“尝见近来州县往往名为知州，不知州事；名曰知县，不知县事。彼非真不知也，特所知者为某州可征粮若干，某县可征银若干。官之所入平余几何，耗银几何是则无不知之。而独于高坐堂皇，为民间判曲直辨是非，则曰是有帮审者；在治道路防盗贼，则曰是有巡防局。在正不知于词讼，则委之帮审；于保甲，则委之巡局。”鉴于当时诸法合体，民、刑法界限模糊，保甲局在获得部分州县官赋予的司法权力后，某些官吏亦逐步染指民事纠纷，甚至以权谋私，受贿枉法。
“彼为局员，有又不免受宠若惊，不以地保、差捕自视，俨然自以为无异于地方官，有时小事细故，民间或有贪便而呈控于局者，局员亦遂为之判断。且其巡行之时，随带巡勇，携有竹蔑，发落犯夜之人，彼遂以为有可以打人之权，而公然坐堂问事，□为之下，有更以狐假虎威，借端勒索，甚至无风生浪，任意鱼肉。盖地方官既分其权于巡防局员，而巡防局员又分其权于局勇、差保，其弊且将较前为尤甚，而上宪特设巡局以安闾阎之意全失矣。”
不仅官吏介入裁判民事纠纷，一些局勇亦参与其中，敲诈勒索民众。更有甚者，保甲局官吏对于轻微案件亦时常刑讯逼供，滥施酷刑，进而酿成人命惨剧，例如：“去腊本邑浦东烂泥渡巡防局高介臣二尹纵容局勇妄责无辜，逼毙民妇。江海关道聂仲芳观察饬城厢内外总巡叶临恭司马查得事皆属实，未便任其稔恶殃民，遂于二十八日撤去差使，另委南市二十三七铺局员黄衡堂二尹前往接办。”《申报》曾尖锐地批评保甲局官员越权揽讼之弊政：
其有自号勤能者，又皆舍分内应办之事而管分外不当办之事，遇有户婚钱债之类，往往滥受呈词，率行判断，其尤甚者，竟以板责从事，居然南面升座，耀武扬威。前此新闸巡防局因卖牛一案，遂致乡曲农氓毕命于刑求之下，此尤彰明较著，不满于清议者也。此外遇事生风，借端苛□，为闾阎之所侧目，士林之所忿恨者，正复不一而足。独不思国家设官分职，本有常经，佐贰微员，不准擅受民词。如有违者，一经访问，即登白简，立法何等森严。盖民间如有不平事，尽可赴正印衙门呈控，责司巡防者本不应强行干预，即有距县治稍远之处，就近赴巡防局控诉，局员只能将人证移送县署请办，本不应率尔判断，致开坏法侵权之渐。无如相沿曰久，率意妄为，几不知定制之所在，此诚可为太息痛恨者也。
保甲局官吏越权揽讼不仅为舆论所抨击，也受到上级官员的关注与约束。“昨接苏友函报□苏抚奎大中丞访知小民偶有微衅至保甲局控诉者，局差多方需索以饱私囊，此种刁风深堪痛恨。因于某日面谕印委各员，凡遇词讼，巡防局不得擅自清理，且更不准滥用官刑，务须移送有司为之办理。”尽管巡抚下令保甲局官吏不得越权染指民间诉讼，但这一陋习显然并未根除，此后《申报》涉及此类的报道仍时有所见。
五、结语：清末巡防保曱局向警察局的转型
晚清的上海不仅租界内日新月异，华界也在逐渐进步，城市的发展不仅体现为科技、交通、文化等方面的变革，也反映在管理制度上的完善。晚清的巡防保甲局，是旧时代的保甲制度转型为新时期的警察制度过程中的过渡产物。尽管保甲局客观上对维护城市治安亦有功效，但相比于完全移植自西方的租界内的巡捕制度，则存在明显的弊端。在清末变法图存的改革浪潮中，移植西方警政制度，建立全新的城市治安管理体系，是大势所趋。
光绪二十八年（1902年）袁世凯在直隶创设巡警后，这一制度在全国陆续推行，渐次取代传统的保甲制，巡防保甲局也为新设的警察局所取代。光绪三十年（1904年），“苏松太兵备道袁海观观察前拟将本邑城厢内外各处巡防保甲局暨浦东各局一律改为警察分局，就本邑各防营内遴选勇丁编为警察勇以便分巡各处，刻已申禀督抚两宪请示遵行矣”。此后，上海的各处巡防保甲局陆续裁撤，职能为警察局所取代。然而，这一过程持续长达数年，直到辛亥革命爆发前夕仍未告竣民国建立后，上海残存的两处巡防局——引翔港巡防局与曹家渡巡防局在警察局辖区调整中被取消归并，这一晚清特殊的治安管理机构最终步入历史。
【注】文章原载于《近代中国》第36辑。为方便手机阅读，注释及参考文献从略。
责编：李静
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