关于政府投资基金实践中的问题调研报告（集团公司）
一、相关研究回顾与评述
在学术领域和实践中，对于政府投资基金的概念有多个名称，源于国家各部委、地方政府在不同文件中的规定。按提出的时间顺序有“创业投资引导基金”、“政府引导基金”、“政府投资基金”、“政府出资产业投资基金”四个概念。当前，我国并没有一部法规对这些名称进行统一区别与规范，在学术领域并没发现有文献对其进行专门释义和区分。
我国的政府投资基金起步较晚，相关学术研究仍在不断丰富中。基于现有文献分析，有学者研究了政府投资基金与企业科技创新的关系。夏思颖（2020）研究发现，相较于民营风险资本，政府投资基金能够促进企业科技创新，且在第二产业、沿海地区、成熟企业的促进作用更加明显。有学者在研究中指出了政府投资基金在实践中存在的问题和不足。肖骁（2019）研究认为，政府投资基金存在政府过度参与、审批流程繁琐、人才匮乏、投资落地率低、缺乏退出渠道等问题。有学者在研究中提出了政府投资基金管理建议。刘安琦（2021）研究指出，政府投资基金要做好顶层设计、减少行政干预、下沉事权，着力提高决策执行效率。
二、政府投资基金及我国实践
（一）政府投资基金的作用
政府投资基金设立的初衷是推动科技创新，促进产业发展，加快区域经济结构转型，对政府、企业和社会均有不同的作用和意义。
于政府而言，政府投资基金有效地规避了财政资金在使用中受到诸多限制的问题。同时发挥杠杆作用，以少量的政府资金撬动社会资本，引导其流向重点领域、创新产业和薄弱环节。于企业而言，政府投资基金注入目标企业后，补充了流动性，在一定程度上解决了企业融资难、融资贵的问题，可有效降低企业上下游采购、销售、物流运输、技术服务等环节的成本，进而促进企业良性发展。于社会而言，政府投资基金投资当地产业和企业，创造就业岗位，提高居民就业率。整合资源做大做强产业链，提升链内企业竞争力的同时打造地区产业IP，发挥区域品牌效应。
（二）政府投资基金的发展
政府投资基金源自上世纪50年代，西方发达国家通过政府出资的方式引导社会资本流向产业领域，支持新兴产业的发展。80年代初，我国着手推进工业投资发展，并逐渐引进国外先进经验，探索新投资方向。1995年，我国根据国情，以国际创业投资基金为依托对产业进行了股权投资。2001年，第一支政府投资基金“中关村创业投资引导基金”正式成立，标志着我国政府投资基金从研究迈向了实践，开启了新纪元。2008年国家发改委、财政部和xx联合发布了第一个规范政府投资基金运作的文件《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》。2015年财政部出台了《政府投资基金暂行管理办法》。这是第一部关于政府投资基金管理的部门行政规章，也是迄今为止最全面、最系统的管理制度，各级地方政府后来依此制订、细化实施细则。
（三）政府投资基金的运行模式
股权投资基金（PrivateEquity，简称”PE”，又称为私募股权投资，我国政府投资基金属于股权投资基金。在实践中，政府投资基金一般采用母子基金架构，即先设立具有某一特征的母基金，再根据投资项目情况成立对应的子基金。母子基金在股权结构方面并无差异，均遵循公司法分别设立。
1.政府投资基金的股权结构
从股权基金的法律形式来看，分为公司制、契约制、有限合伙制三种。有限合伙制具有避免个人所得税与企业所得税重复征收，治理结构简单，管理方式灵活，有利于实施跟投激励机制等优点，在实践中被股权基金广泛选用。我国政府投资基金采用有限合伙制。
普通合伙人（GP）与有限合伙人（LP）是有限合伙制的两个主体，GP是基金的出资人和运营人，称之为管理人。LP是基金出资人，称之为投资人。我国政府投资基金中政府资金源自财政资金或国企资金，一般以LP的身份进入有限合伙基金，不参与日常运营管理。GP则是由受委托的基金管理人担任，政府通过派驻团队的方式参与基金的投资决策，从而实现控制风险的目的。
2.政府投资基金的决策流程
政府投资基金在实践中约定返投比例是通用做法，政府出资纳入财政预算，非营利性是其特点，保证资金安全是其刚性要求。这就决定了政府投资基金在方案拟定、管理人选择、尽职调查、协议谈判、市场调研、项目选择、财务测算、投资决策时相对谨慎。以黑龙江省黑河市政府投资基金的设立决策程序为例，如图2所示共有12个环节，在每个环节还将会有行政汇报、意见反馈、上会审议等决策过程。由此可见，政府投资基金的决策程序相对繁琐，效率不高。
3.政府投资基金的管理模式
政府投资基金的管理模式，根据基金管理人的性质和产生方式不同分为行政化管理和市场化管理两种模式。行政化管理模式是政府单位或国有企业成立基金管理公司担任GP，自行组建基金管理团队。市场化管理模式是政府委托专业化的第三方基金管理公司担任GP，通过市场化理念和方式运作政府投资基金。相较而言，市场化管理模式具有管理先进、团队专业、激励机制灵活、运行效率高、投资决策科学等优势。同时也存在法律关系复杂、多重管理、信息不对称、重复商议、决策链条冗长等劣势。
三、政府投资基金存在的问题分析
（一）存在的问题及原因
1.募资难，基金募资比例低
政府投资基金中政府资金占比20%-30%，其余70%-80%的规模需要靠GP在社会上募资。2018年4月27日资管新规正式落地后，在抑制通道业务、消除监管套利、打破刚性兑付、降低杠杆率等政策影响下，银行资金退出投资人行列，信托、保险、证券等资金受限，上市公司和民营企业主资金普遍紧张，这导致融资渠道缩小，政府投资基金向社会募资难度加大。各级政府均有基金因募资任务不达标而取消。同时返投比例近些年有所下降，由2倍降至1.5倍、1.1倍，最低达1倍。因此不少社会资本对政府投资基金的投资积极性不高。
2.投资难，项目落地率低
从项目供给上看，经济体量大、市场主体活跃的东部沿海地区和一二线城市，可选择的投资项目较多；中西部地区和三四线城市，并没有太多优质项目可选择。从资金需求方来看，品牌企业和优质项目对资金的渴求不一定旺盛，在市场上渠道广融资比较容易，而限制多、要求严的政府投资基金并非其首选。创业企业和投资回报期长的项目，对资金需求比较旺盛，但其资质没优势，项目前景不明朗，政府出于对产业链薄弱环节的支持可能会扶持当地这样的企业和项目，但是社会资本并不认为这是最佳选择。所以，政府投资基金面临投不出去的尴尬。
3.管理难，基金运营效率低
无论市场化管理模式还是行政化管理模式，政府对基金的参与度较高、管控力度较大。由于基金在募资、投前与投后管理、清算退出等环节对专业要求较高，政府派驻人员多为财政部门工作人员或国有企业管理人员，缺乏市场化的管理理念和基金管理专业知识，很难确保其具备较高的履职能力。政府对指定的GP要求和限
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