在2024年全省基层应急管理体系和能力建设推进会上的讲话
同志们：
今天，我们召开全省基层应急管理体系和能力建设推进会，主要任务是深入学习贯彻习近平总书记关于应急管理的重要指示批示精神，全面落实党中央、国务院关于加强基层应急管理体系和能力建设的决策部署，总结交流经验，分析形势任务，安排部署下一步工作，加快推进全省基层应急管理体系和能力现代化建设。下面，我讲几点意见。
一、提高站位，深刻理解推进基层应急管理体系和能力建设的政策背景
基层治理是国家治理的基石。统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。
2021年4月28日，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》印发，明确提出推进基层治理体系和治理能力现代化建设的总目标和具体任务要求，为新时代基层应急管理体系和能力建设指明了方向。2021年12月30日，《“十四五”国家应急体系规划》明确强调，提升基层治理能力，并从完善基层应急管理组织体系、加强和规范基层综合性应急救援队伍、指导基层组织和单位修订完善应急预案等方面提出明确要求。
党的二十大报告指出，要提高公共安全治理水平。坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。习近平总书记指出，“要把基层一线作为公共安全的主战场”“动员全社会的力量来维护公共安全”。要坚持大抓基层的鲜明导向，不断完善体系、健全机制、落实责任，强化系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高基层安全风险防范能力、应急处置能力、队伍实战能力，实现机构人员、责任体系、救援力量、场所设施、物资装备“五落实”，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与科技支撑的基层应急管理工作格局。
2024年2月19日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第四次会议，审议通过了《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》。会议指出，要理顺管理体制，加强党对基层应急管理工作的领导，发挥应急管理部门综合优势以及相关部门和有关方面专业优势，衔接好“防”和“救”的责任链条，健全大安全大应急框架。要完善工作机制，推动形成隐患排查、风险识别、监测预警、及时处置闭环管理，做到预防在先、发现在早、处置在小。要健全保障机制，加大基础性投入，根据地区人口数量、经济规模、灾害事故特点、安全风险程度等因素，配齐配强应急救援力量。要强化对基层干部教育培训，提升社会公众风险防范意识和自救互救能力。
根据国家防灾减灾救灾委员会办公室、应急管理部发布的2023年全国自然灾害基本情况可知，2023年各种自然灾害共造成9544.4万人次不同程度受灾，因灾死亡失踪691人，紧急转移安置334.4万人次，直接经济损失3454.5亿元。我国灾害事故种类多、频率高，灾害事故隐患复杂多源，各类灾害事故防不胜防，特别是基层乡镇（街道）、村（社区）分布面广点散，是主要的承灾体，一旦发生灾害事故，将不可避免地造成人员伤亡和财产损失。因此，开展基层应急管理体系和能力建设现状、经验和模范案例研究，探索基层应急管理能力建设路线和范式，对推进应急管理体系和能力现代化具有重要意义。
二、肯定成绩，进一步坚定基层应急管理体系和能力建设的信心决心
基层是防灾减灾救灾的第一道防线，也是最基础的防线。本次调研内容主要包括基层应急管理体系建设、信息化建设、基层应急队伍建设、应急物资储备与设施、标准规范建设、应急科普宣传教育等。同时，为了解应急装备配备、预案制定、应急队伍专业培训等情况，课题组向应急管理部门工作人员共发放问卷245份，收集了大量关于基层应急管理能力现状、存在问题及改进建议的第一手资料。
基层应急管理组织体系基本建立。按照**省委、省政府《关于加强基层应急管理体系和能力建设的若干措施》（陕办发〔2022〕9号）文件精神，各县（市、区）、乡镇（街道）均成立了由党政主要领导担任组长的应急工作领导小组，挂牌成立了应急管理工作办公室，配置了专兼职工作人员，统筹落实安全生产、消防、自然灾害防治等日常工作。各乡镇（街道）对照省应急管理厅印发的《关于进一步明确乡镇（街道）应急管理工作职责的通知》要求，结合实际细化工作制度，明确工作职责，制定乡镇（街道）、村（社区）、网格和相关人员责任清单，初步构建起“县（区）领导、镇（街道）落实、村（社区）组织、组联户、户管人”的责任体系。特别是近年来，一些县、镇党委和政府不断加大人力物力和财力投入，抓硬件建设，以组织网格化、制度规范化、责任清单化、考核标准化为目标，基本形成了镇“六有”和村“三有”管理格局。**市**区、**区还结合当地现状，明确了镇级“十有”、村（社区）“五有”建设标准，**区黄堡镇等多个乡镇实现了全覆盖全达标，基层应急管理能力显著增强。
基层应急工作机制基本形成，服务功能不断完善。基层应急管理队伍“隐患排查、信息报送、预案演练、应急指挥物资保障、社会动员”六项工作机制初步建立，并在实践中不断完善。**省各县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）均制定并印发了本级各项应急预案，预案编制率在90%以上，且七成地区每年更新应急预案。应急预案内容涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四个方面，初步形成了覆盖市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区），企事业单位和重大活动等多层级、多领域的应急预案体系。97%以上单位每年开展应急预案演练。乡镇（街道）普遍建立了巡查监测、隐患排查、日常值班、信息报送、应急响应等工作机制，能够定期组织开展安全生产和自然灾害形势分析，及时做好突发事故情况、自然灾害灾情、群众生活需求的信息统计上报和上级指挥指令下达工作。村（社区）积极整合基层地质灾害群测群防员、小型水库堤防安全管理员、护林员、灾情信息员、安全生产管理员、气象信息员等力量，构建起纵向到底的网格队伍，实现了日常检查、安全宣传、应急救援“一队多用、一专多能”。
应急管理工作办公室及救援队伍建设初见成效。目前，**省各县（区）、乡镇（街道）应急管理工作办公室已经完成组建，配置的专兼职应急管理工作人员已经开始履行职责使命。该省的基层应急管理工作办公室以辖区内可调动的应急力量为基础，统筹各方资源，已组建起4610余支共10万余人的基层应急救援队伍，实现了县（市、区）专业救援队伍、乡镇（街道）应急救援队伍、村（社区）基层救援队伍全覆盖。该省各地基本实现基层应急力量与公安、消防、医疗、企业等专业力量和志愿服务队、民间救援队等社会应急力量的协调联动，发生险情可按照应急预案统一指挥、统一调动，初步形成“综合+专业”“政府+企业”“政府+社会”的基层救援队伍体系。**市**区新渭路社区充分发挥快递员、外卖骑手等新业态群体优势，启动了“新渭骑士”项目。他们利用工作之便走街串巷，积极开展各类安全宣传、隐患排查等，参与服务社会治理，助力基层应急管理能力提升。
应急物资储备与设施基本齐备。目前**省已基本建成省、市、县、镇4级救灾物资储备体系，共有省库3个，市库15个，县（市、区）库118个，易灾多灾乡镇（街道）、村（社区）前置物资储备点1384个。各地结合区域特点、致灾因素等优化应急救援物资储备种类和数量，基本构建起布局合理、短距联动、全域覆盖的基层应急物资储备网格，实现了关键时刻拿得出、调得快、用得上。同时，各地立足实际，利用广场、公园、操场设立县级应急避难场所，开展应急避难示范点建设工作。各地也将应急物资库作为宣传科普、教育培训基地，定期组织社区、企业、学校开展应急物资使用培训，应急物资库成为“关键时刻的安全屏障，日常生活的科普平台”。与此同时，各地在“平战两用”方面进行了积极有益的实践探索。例如，为解决救援距离远、装备不足、救援慢、建设大型救援站成本高等实际问题，以实现“一公里内救援”为目标，截至2024年5月，**市**区试点投入“应急救援胶囊”31台。每台“应急救援胶囊”都配备有急救类、消防类、破拆类、绳索类、排涝类、照明类、警示类以及AED(心脏除颤仪)、备用电源(发电机)、担架、轮椅等多种应急装备，能在最短的距离为施救者和具备救援技能的群众提供装备支持，有效减少人员伤亡和财产损失，对城市综合救援的高效性、及时性、经济性起到了推进作用，为城市大型社区筑牢了安全“防火墙”。
应急科普宣教活动初步发挥作用。基层应急管理部门积极整合各种培训宣传资源，深入开展应急管理宣传教育进社区、进农村、进企业、进学校活动，加大社会公众应急管理培训教育力度。调研点中有50%以上基层单位能够做到3个月组织至少一次应急宣传教育活动，绝大部分单位能够做到半年内组织最少一次宣传教育活动，且大部分单位具有宣传教育规范材料和标准素材，但内容仍需进一步补充完善。该省各级不断探索应急救援教育培训的路径方法，每年培训乡镇（街道）应急骨干、村（社区）应急人员和应急救援力量800人次以上。截至目前，该省各市县已累计培训基层应急骨干1.7万余人。各地每年均会组织包括先期处置、疏散转移、自救互助等内容在内的综合演练，基层应急救援能力水平稳步提升。为推进基层科普宣教取得实效，各地因地制宜，多渠道宣传应急管理的先进理念和知识技能。例如，**市**县应急管理局创新应急安全知识宣传形式，精心打造2个兼具宣传教育与应急避难功能的应急文化主题广场，建设“应急科普口袋公园”、应急科普文化广场作为应急科普文化的宣传阵地，让居民在潜移默化、耳濡目染中感悟、学习和传播防灾减灾、安全生产知识，推动实现应急安全宣传从过去的说教式、灌输式、被动式向文化共鸣、理性思考和自觉接受的形式转化。
应急管理信息化能力建设得到初步加强。**省应急管理厅为各地配备1万余部卫星电话，并安排专门经费推动应急广播建设，基本实现了卫星电话、应急广播村级全覆盖。通过定期开展卫星通信演练，不断增强直达基层、直达现场的通信水平。各地充分利用现有大数据资源，推动应急管理信息化系统与视频会议系统、数字乡村系统、移动终端系统等“多网合一”，整合监测预警、信息报送、指挥调度等功能，不断探索建立“互联网+”基层应急管理新模式。同时，**省应急管理厅指导地市开展综合基层应急管理信息平台建设。比如，**市研发试用的“**市基层应急管理信息平台”，整合了监测预警、信息报送、指挥调度、管理信息统计等多种功能，极大地规范了基层应急管理工作，提升了应急管理效能。目前该省所有乡镇（街道）和大多数村（社区）建立了基层应急管理信息系统，融合了地方灾情报送信息、灾害信息员上报信息、互联网涉灾舆情信息以及气象、水利、自然资源等部门灾情预警信息等，基本实现了灾害风险智能预警、精准预警、实时预警。
二、正视问题，切实增强基层应急管理体系和能力建设的紧迫感使命感
**省基层应急管理资源和能力等呈现出“倒三角”的形态分布，行政层级与资源丰沛度、管理能力成正比。这种情况导致的结果就是越到基层应急管理一线，越是需要应急资源，应急管理资源能力与需求之间存在的缺口越大。
基层应急管理组织管理体系基本健全但不够完善。通过调研分析可知，区县级的基层应急管理体系基本健全，但是辐射到下一级的管理组织机构建设参差不齐。一些地区虽然成立了应急管理委员会、应急管理领导小组等议事协调机构，但是没有建立对应的管理制度，没有专职人员负责。基层应急管理干部人员缺口严重，乡镇（街道）应急办平均有专兼职人员4名，绝大部分应急办只有1人至2人，且大部分属兼职人员。村（社区）应急管理干部主要由村（社区）委员会成员担任，但往往同时承担多项工作且年龄较大，难以保证日常工作开展。与此同时，灾害事故发生时，由于村（社区）一级缺少独立的应急管理机构，导致组织责任不清晰，综合协调任务量大，工作任务衔接上一定程度存在多头领导、“多头管多头不管”现象。加之人员经费落实存在问题，缺乏奖励鼓励机制，权、责、绩不能有效对应，镇村两级应急管理人员易缺乏持续工作后劲。相比政法、纪检干部，应急管理人员相关津补贴较低，也难以吸引基层干部从事应急管理工作。此外，因相关政策不到位，县、镇、村三级应急救援体系虽已基本组建，但缺乏行之有效的制度和资金支持，市县两级应急管理部门绝大部分没有专项年度预算，抢险救援产生的各项费用及救援人员人身伤害保险无法落实。
基层应急能力建设缺少可参考的依据和标准。中央和地方各级政府出台了系列政策文件来加快推进基层应急管理体系和能力建设，但到目前为止，基层应急管理体系和能力建设所涉及的体制机制、预案管理、队伍建设、物资配置、装备配备、教育培训和监督考核等均缺少体系化的法律法规和标准规范，更缺乏适用于各个省市基层应急管理多样化特征的相关体系与能力建设的依据
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