关于公安基层基础工作的调研报告
郡县治则天下安,基层强则社会稳。习近平总书记高度重视抓基层打基础,深刻指出“基层是党的执政之基、力量之源”,“各级都要重视基层、关心基层、支持基层”。公安机关夯实打牢以派出所为重点的基层基础工作,既是维护国家政治安全和社会大局稳定的必然要求,也是培育提升新质公安战斗力、推进公安工作现代化的重要支撑,还将为提升基层治理效能注入强大动能。
一、基层基础工作正处于新的发展方位
党的二十届三中全会审议通过了《关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》,要求“坚持和发展新时代‘枫桥经验’,健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系,完善共建共治共享的社会治理制度”,为加强基层治理指明了前进方向,公安基层基础工作随之进入新的发展阶段。
(一)纵观派出所发展史,其职能定位随着形势变化而不断调整、不断适应
总体来看,派出所职能演变经历了五个阶段:镇反防特的“前沿哨”。新中国成立初期,国内百废待兴,社会环境极为复杂,派出所负责维护新接管的城市和新解放的农村地区秩序,全面参与镇反运动,民警xx小时背着枪在大街上巡逻。人口管理的“主阵地”。社会主义建设时期,派出所中心工作逐步由巡逻打击过渡到户口管理,为国家计划经济建设提供人口资料。严打整治的“生力军”。改革开放后一个时期,社会不安定因素较多,在两轮“严打”的背景下,派出所主要精力投入侦查破案,事实上成为“第二刑警队”。支撑全警的“千斤顶”。进入新世纪,派出所逐步转变为集防范、管理、打击、服务于一体的基层综合性战斗实体。基层治理的“排头兵”。进入新时代,派出所职能逐步与社区治理融合,工作目标调整为“基础牢、出事少、治安好、党和人民满意”。派出所工作发展史,就是一部社会治理变迁史,是随着经济社会发展和治安形势需要,从简单到复杂、从浅表到深入、从解决具体治安问题到推进源头治理的过程,体现了治理理念和治理能力的持续提升。
(二)对标党中央和部省决策部署,打造预防警务、推进前瞻治理的信心更加坚定
20xx年x月,习近平总书记在全国公安工作会议上强调,要树立大抓基层、大抓基础的导向,推动重心下移、警力下沉、保障下倾,增强基层实力、激发基层活力、提升基层战斗力。20xx年x月,公安部全面深化公安改革推进会提出“派出所主防”理念,强调要将派出所工作重心转移到辖区管理防范上来,提高全天候服务群众和保障安全的能力。2024年全国公安工作会议对深化基层基础建设,实施主动警务、预防警务作了细化部署。王小洪部长在地方调研时,强调要把派出所建设摆在突出位置,不断夯实公安基层基础。2023年,xx省委在全省组织开展为期x年的主动创稳行动,公安机关充分发挥主力军作用,推动被动维稳向主动创稳转变。这些都与党的二十大提出的“安全第一、预防为主”“塑造高水平安全”和提高市域社会治理能力的要求高度统一。从工作实践来看,维护稳定更多倾向于“治已病”,主要通过强力手段来处置风险;塑造安全更加注重“治未病”,主要通过前瞻治理化风险于无形,这方面,派出所的作用至关重要。“派出所主防”是防患未然的防、止于未萌的防、见微知著的防,是打造先发警务、前瞻警务、预防警务的必然选择,从根本上廓清了派出所的职能定位,有利于统一各级公安机关思想,走出以破案打击“论英雄”的惯性思维和认识误区,进一步明确了基层警务现代化的发展方向。
(三)聚焦新目标新任务新要求,xx公安把做强基层、做实基础置于突出位置来抓,破解了一些瓶颈难题
近年来,按照部党委决策部署和新一轮加强派出所工作三年行动计划,xx公安将基础警务确定为创新发展的“四大警务”之一,点面结合、强力推进。面上注重统筹联动。深化落实“情指行”一体化、“两队一室”等机制改革,在城区派出所设置综合指挥室,构建省市县所纵向贯通的合成作战警务模式。制定出台派出所工作标准化建设实施意见、办理刑事案件负面清单规定,明确部门警种xx余项重点基础工作任务,统一纳入考评,推动形成全警抓建的“大基础”格局。点上聚焦难题破解。大力推进“一村一辅警”建设。xx辅警紧缺的问题十分突出,去年警辅比仅为x:x.xx,远低于全国水平。我们积极推动“一村一辅警”纳入平安建设考核范畴,厅班子成员包抓市州,专门成立辅警管理科规范管理使用,“一村一辅警”覆盖率由xx.x%提升至xx%。打通事业编民警晋升通道。20xx年,省上为派出所统一招录了xxxx名事业编警察,由于身份原因无法套改职级、晋升警衔。坚持具体问题具体分析,在县级公安机关设立直属事业单位,打通了万名事业编民警职业发展通道。省强制医疗所全面建成投用。通过积极汇报争取,建成投用省强制医疗所,实现省内重性精神障碍患者应收尽收。
通过点面结合的举措,一定程度上缓解了警力资源不足的压力,调动了基层队伍的主观能动性,推动基层警务现代化开好局、起好步。基层基础工作是一项永不竣工的工程,只有开始没有结束、只能加强不能削弱。新征程上,公安机关肩负着塑造高水平安全、保障高质量发展的历史重任,基层基础工作愈显重要,必须常抓不懈、久久为功。
二、当前基层派出所面临的工作困境
通过走访调研发现,基层工作面貌较过去明显改观,很多同志有想法、想干事,但也面临不少实际困难,特别是人员、机制、保障等方面的一些老问题长期存在,严重制约基层提振。
(一)“巧妇难为无米之炊”——警力相对不足的矛盾依然突出,难以支撑警务规范化运行
xx共有xxxx个派出所,警力占县分局的xx.x%,社区民警占派出所的xx.x%,但警力紧缺仍是基层反映最集中的问题。究其原因,一是事增警不增。随着城市扩容、人口增长、社会流动加速,城区派出所的工作任务越来越繁杂,但在严控编制的政策背景下,警力增长跟不上实际需要。比如,xx市一县级公安机关近xx年未增加编制警力,社区民警人均管辖xxxx人以上,客观上存在管不过来的情况。城区所事多人少,农村所事少人更少,调研发现,个别农村所仅有x名正式民警。二是下沉有水分。一些地方在推动警力下沉过程中,把年龄偏大、患病不能参与值班备勤的民警安排到派出所,导致越到基层队伍老化越严重。有的县级公安机关为达到“两个xx%”要求,让机关民警在派出所“兼职”“挂名”,还有一些部门警种长期借调派出所民警参与专项工作,包括近年来各级公安机关设置了不少“中心”“专班”等非常设机构,人员主要从基层遴选抽调,造成一线精干力量上行,派出所实际警力少于账面警力。三是辅警缺口大。xx属于西部欠发达省份,地方财政捉襟见肘,“一村一辅警”招录难、保障难。一些地方辅警薪资待遇低、层级化管理未落实,每年约有xx%辞职离岗,人员频繁变动,不利于工作开展。受警力制约,派出所警务机制改革举步维艰,xx按照“两队一室”运行的派出所xxx个,仅占户籍派出所总数的xx.x%。
(二)“处不完的警、执不完的勤”——执勤处警牵制了派出所大部分精力,基础工作被后置弱化
上世纪末公安机关提出的“四有四必”承诺式服务和“有困难找警察”的观念深入人心,由此产生地方政府对公安机关过于依赖,以及群众对警察期望值过高的问题,导致警情居高不下,近x年xxxxx警情年均增幅xx万起。派出所往往被警情和临时性工作牵着鼻子走,“警务围着警情转”的传统模式没有改变。
大量增多的矛盾纠纷类警情成为基层最棘手的问题。受三年疫情和经济下行影响,社会戾气上升,家庭、婚恋、邻里、债务等矛盾纠纷类警情明显增多,xxxx年全省接报家庭、婚恋、邻里、债务等纠纷类警情xx.x万起,同比上升xx.x%,且此类警情具有反复性,处置起来耗时费力,还容易引发投诉炒作。
分流非警务警情的高呼声与“有进口无出口”的现实形成强烈反差。国务院推进xxx与xxxxx联动分流改革后,xx出台了实施方案,但尚未实现平台对接互通,主要通过话务转接的方式分流,效率相对较低。与公安机关强调“警情快处”不同,xxxxx的勤务模式呈现“细报慢处”特征,处置工单需要x至x个工作日,且分流机制难以从根本上解决部门推诿问题,派出所考虑首接责任,很多还得自己处理。
“条块结合、以块为主”的管理体制下临时性任务层出不穷。基层反映,近几年信访处置、征地拆迁和地方政府交办的安保任务增多,有的派出所每年参与执勤xx次以上,部分地方还让派出所参与流浪犬清理、噪音污染治理等工作。这些本不属于公安职责范围的事,派出所不能拒绝、只能执行,时常打乱正常工作节奏。面对接处警、执勤安保等大量必须优先完成的“硬任务”,派出所忙于眼下、难顾长远,致使基础工作一定程度上沦为“副业”。
(三)“上面千条线,下面一根针”——派出所既为公安工作兜底,也为基层社会治理兜底
派出所是基层综合性战斗实体,但一些同志反映,现在坏就坏在“综合性”的定位上,各方面工作层层下压到派出所,使其陷入任务应接不暇、工作孤立无援的两难境地。
令出多门让派出所无所适从。县级公安机关部门警种与派出所是业务指导与被指导的关系,但一些警种为了提高在同级特别是派出所的话语权,通过考核指标和考核分值设定将指导权转化为指挥权,多头指挥、交叉指挥与指令打架、指令不通等问题依然存在,也间接导致派出所参会多、报表多、迎检多,减负感受不明显。
部门警种支援机制有名无实。虽然各地建立了支援派出所机制,但支援场景不够具体、流程不够清晰、责任不够明确,没有相应的实施细则和考评机制来保障落实,导致支援不到位、受援效果不够好。有派出所长反映,“不让我们支援就不错了,哪还指望支援我们”。
基层治理中相关部门联而不动。由于相关职能部门的基层力量不足、非全天候上勤等客观因素,风险防范、矛盾化解等联动机制运行不畅,派出所往往被推在最前面,既难以从根本上解决问题,还面临“既靠前又兜底”的窘境。比如群体访、严重精神障碍患者肇事肇祸等,根子不在公安,但追责少不了派出所,基层反映“上面千把刀、下面一个头”。在权力有限、责任无限的背景下,派出所民警普遍感到压力山大,不愿扎根基层甚至想着逃离派出所。
三、基层基础工作中存在的问题及症结
基层不强,基础工作就很难做实。客观审视xx公安基层基础工作,最普遍的情况是社区民警下沉少,最现实的问题是治安要素管控不到位,最突出的短板是群众工作有所弱化,最明显的差距是智慧应用水平低,与基层警务现代化的要求不相适应。结合实际剖析深层次原因,主要是“四个根子”:
(一)“表象在工作,根子在思想”,对“市县主战、派出所主防”的改革要求领会把握不准
一些市县公安局内设机构多、职责分工细,但掣肘于资源获取、考核评价、工作对接等,仍倾向于同省厅在组织机构上保持一致,机关运转耗费了过多警力。有的领导干部政绩观有偏差,“重打轻防”思想根深蒂固,对基础工作说起来重要、抓起来次要,落实派出所办理刑事案件负面清单搞变通、打折扣,派出所本就有限的警力围着案件转、追着逃犯跑,对社区警务投入不足,一警多岗、一警管多村格的现象较为普遍。
(二)“瓶颈在警力,根子在能力”,基层能力建设不适应形势任务发展变化
警力不足是客观的、相对的,但素质能力不提高,补充多少人都解决不了根本问题。当前,基层能力建设正处于“青黄不接”的阶段:很多年轻民警不善于做群众工作,下社区进不了门、说不上话,加之社区警务与网格化服务管理融合不够,传统的治保会组织名存实亡,群防群治流于形式。公安信息化工作“长板在建设、短板在应用”,越到基层人才越紧缺,很多民警还停留在查询、比对等较低层次,懂专业、会研判的凤毛麟角。省厅为派出所综合指挥室授予了系统平台高级权限,但大多数用不起来,主要开展综合管理、视频巡查、接收反馈上级指令等工作,大数据赋能实战的“最后一公里”没有打通。
(三)“问题在民警,根子在领导”,未能充分调动基层民警工作积极性
基层民警长期超负荷工作,身心压力较大,一些同志抱有“多干多错、不干不错”的消极思想,有的甚至处于“躺平”“半躺平”状态,这与领导机关和领导干部的领导能力、领导方法有很大关系。“严”的一手不敢用,抓班子、带队伍不敢动真格,队伍作风疲沓。“优”的一手没跟上,缺乏行之有效的激励措施,派出所民警特别是社区民警在提拔晋
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